Ученият дискутира контрола на дейността на Главния прокурор, като част от функциите на българската прокуратура гарантираща спазването на закона по време на разследванията

В представеният в края на септември от Европейската комисия (ЕК) доклад за предприетите от България действия за изпълнение на ангажиментите ѝ във връзка със съдебната реформа и борбата с корупцията и организираната престъпност в контекста на механизма за сътрудничество и проверка (МСП)1 са анализирани постиженията в борбата с корупцията, състоянието на съдебната система, независимостта на медиите, както и се поставят въпроси отнасящи се до контрола над институциите. Това заявява проф.д.н.Венелин Терзев.

Той подчертава, че в доклада на комисията ясно се сочи, че „напредъкът на България по линия на МСП е достатъчен за изпълнението на ангажиментите на страната, поети към момента на присъединяването ѝ към ЕС.“

„Безспорно България трябва да продължи последователно с ясни политики и цели дейностите по изпълнението на отразените в доклада ангажименти в конкретно законодателство, като осъществява мониторинг на трайното изпълнение на реформите чрез новосъздаден съвет.През последната година противодействието на корупционните престъпления, винаги е било сред основните приоритети в дейността на Прокуратурата на Република България. Доколкото понятието за корупция обхваща не само действията, представляващи активен или пасивен подкуп и търговия с влияние, инкриминирани в раздел IV, глава VIII от Особената част на Наказателния кодекс, то със заповед на главния прокурор още през 2014г. е въведен Единен каталог на корупционните престъпления2, в които попадат и други престъпления, при които длъжностно лице злоупотребява, вероятно срещу заплащане, със служебното си положение в собствена или чужда полза”, коментира проф.Терзиев.

По думите му прави впечатление, че последните година и половина, прокуратурата осъществява наказателно преследване срещу едни от най – богатите българи, които разполагат с изключителен финансов и икономически ресурс, чрез който могат активно да участват в корупционни практики. Тези действия могат да се определят като безпрецедентни по своя мащаб и същност, характеризиращ периода на последните тридесет години, като се наблюдава висока интензивност на действията.

„Независимо от критиките на така наречените „заинтересовани страни“, респ. „обвиняеми“, „подсъдими“ лица и засегнати страни от предмета на разследване срещу същите отправени предимно към Главния прокурор на Република България, следва да се признае значителния, реформаторски и качествено различен подход за реализиране на правомощията на българската прокуратура. В подкрепа на това е и признанието на председателя на ЕК, Жан-Клод Юнкер в Доклада на ЕК за предприетите от България действия за изпълнение на ангажиментите ѝ във връзка със съдебната реформа и борбата с корупцията и организираната престъпност в контекста на механизма за сътрудничество и проверка. Наблюдава се стабилно и трайно консолидиране на правната и институционалната рамка, въведена през предходните години, за което ЕК е дала препоръки в доклада си през 2018 година.4 Като допълнение към ангажимента за продължаване на реформите, свързани с борбата с корупцията, Европейската комисия отбелязва по-специално ангажимента на българското правителство да въведе процедури относно отчетността на главния прокурор, включително с цел запазване на независимостта на съдебната власт в съответствие с препоръките на Венецианската комисия. Комисията отбелязва  и ангажимента на българските органи да приемат законодателство за отмяна на разпоредби на Закона за съдебната власт, изискващи автоматично временно отстраняване от длъжност на магистрати в случай на наказателно разследване срещу тях и деклариране на членство в професионални сдружения.Независимостта на главния прокурор на която и да е страна членка на Европейския съюз е от изключителна важност с оглед спазване на законовите рамки и правовия ред. Тя полага основите на доверието в съдебната власт и устоите на държавността, създава усещане на законност и правов ред.  Ето защо от изключително значение в контекста на настоящето е да бъде очертан контрола на дейността главния прокурор при изпълнение на правомощията му, като ясно се подчертае, че българският главен прокурор не е безконтролен в правомощията си“, категоричен е проф.Венелин Терзиев.

Според учения законовите правомощия на главния прокурор на България са дори по – ограничени от правомощията на аналогични случаи в правните системи на останалите страни от ЕС. Главният прокурор упражнява правомощията си само в изключителни случаи и по предварително разписани законови процедури.

„Главния прокурор осъществява методическо ръководство върху дейността на всички прокурори и следователи (чл. 136, ал. 5 ЗСВ5, аналогично чл. 46, ал. 5 НПК) за точно и еднакво прилагане на законите и защита на законните права и интереси на гражданите, юридическите лица и държавата, посредством издаването на общи методически инструкции и указания относно дейността на прокуратурата (правомощие по чл. 138, ал. 1, т. 6 ЗСВ). Посочените в подкрепа на твърдението актове са общи. Следва да се очертае, че същите се отнасят общо за дейността на всички прокурори и следователи, имат характер на препоръки, които създават организационни предпоставки и съдържат методически насоки за правилно прилагане на закона. Именно посредством тези общи методически указания, съдържащи принципни насоки за еднотипни случаи използвани (най-често при законодателни промени), е налице възможността относно прилагане на нормата от всички прокурори еднакво и справедливо.Ясно е, че методическите указания и насоки, като общи и принципни, имат за цел да способстват професионалното развитие и същевременно да подпомагат самостоятелното и независимо упражняване на прокурорската дейност. Твърденията на различни субекти, че те са конкретни са не само несъстоятелни, а водят до извода за непознаване на нормативната уредба. Всички указания не касаят отделно и конкретно дело. Именно поради тази причина е и препоръката на експертите, извършили независим анализ на структурния и функционалния модел на българската прокуратура е същите да бъдат обществено достъпни, доколкото това не е в сблъсък с ефективността на самото разследване във връзка с наказателното преследване и националната сигурност.
Тенденцията през последната една година и половина, която е предприета от Главния прокурор за публикуване на повече такива актове, водещо след себе си една по-пълна прозрачност на случаите, в които самият главен прокурор е упражнил правомощието си на методическо ръководство изпълнява препоръката и е знак към българското общество за ясно изразена воля и твърда позиция относно прозрачност и контрол на дейността на прокуратурата, доколкото това не представлява заплаха на националната сигурност и/или би опорочила разследване по различни дела“, изтъква проф.Терзиев.

Изследователят допълва, че действията на главния прокурор са свързани и с упражняването на законово регламентирани правомощия и контрол за законосъобразност по конкретни дела, съобразно изрично предвиденото в закона (например чл. 243, ал. 10 НПК, исканията за възобновяване на наказателни дела по глава тридесет и трета НПК и др.).

„Посредством упражняването на изключителната компетентност на главния прокурор за упражняване на надзор за законност( чл. 46, ал.5 НПК) по конкретни дела се привежда в действие законовия принцип за упражняване на контрол за законосъобразност по възложени от законодателя, именно в компетентността на глания прокурор конкретно определени хипотези, в съответствие с изискванията на закона.
В законовите правомощия на Прокуратурата, официализирани чрез главния прокурор са множество правомощия, свързани предимно със законността и реда при извършване на разследването, като например контролът върху постановленията за прекратяване на наказателното производство по чл. 243, ал. 107 от НПК. Следва да се има предвид, че това правомощие се прилага от главния прокурор в изключителни случаи, като за 2019г. главният прокурор е бил сезиран по 36 досъдебни производства, и е постановил отмяна на постановлението за прекратяване само по 8 от тях. Така анализираните данни, които имат статистически характер дават основание да се констатира, че практически това правомощие намира приложение в изключително малко и редки случаи и е ясна индикация обуславяща независимостта на магистратите и тенденцията за невмешателство от страна на главния прокурор, най-общо казано липсата на такова.
При обективен и правнорегламентиран прочит на нормативната уредба в страната е налице връзка между двете правомощия на Главния прокурор, изразяваща се в това, че при ефективно методическо ръководство, при точно и еднакво прилагане на закона от всички прокурори и следователи, необходимостта от произнасяне на главния прокурор по конкретни дела обективно се ограничава”, казва още проф.Терзиев.

Той е категоричен, че правомощията на главния прокурор не са абсолютни. Те се упражняват при конкретно разписани законови процедури и залог за тяхното спазване са множеството законови гаранции.

„Необходимо е да бъде предприета политика за едно по-активно участие на българския главен прокурор по конкретни дела, каквито практики има в почти всички прокуратури на страните членки на ЕС, като това не в никакъв случай не би довело до каквото и да е съмнение относно безконтролност и вмешателство от негова страна по същите дела. Отчетността на административните ръководители на прокуратурите в Република България пред главния прокурор, респективно неговите заместници е гаранция за ефективността на разследването, „незамитането“ на дела и най-вече обективност и еднакво прилагане на законодателството. В тази насока е и препоръката8 на експертите при извършения независим анализ на структурния и функционалния модел на Прокуратурата на Република България (ПРБ), от декември 2016г.
Независимо от препоръките и волята за тяхното прилагане следва да се има предвид, че правовия ред и законността са задължителни и в тази насока всички мнения по делата, изразени от по-горестоящи прокурори, следва да бъдат обективирани в писмен вид, неразделна част от материалите по съответното дело. Това води след себе си гаранция за наличие на одитна следа, относно самият процес на вземане на решения.10 За това, че значителен процент от магистратите (прокурори) работят по повечето от делата си със съвсем малка или без никаква намеса „отгоре“, в това число под указание и/или натиск от главния прокурор свидетелства изложеното в Независимия анализ на структурния и функционален модел на прокуратурата. Всичко изложено до тук е с цел да бъде създадена среда и условия за високо обществено доверие в Прокуратурата на Република България.
Следва да се има предвид, че когато говорим за ръководител на прокуратурата, с голем набор от функции (главния прокурор) относно организиране на нейната функция като орган на законност едва ли общественото доверие следва да бъде водещо и единствен показател при оценяване на неговата дейност. Безспорно е, че главния прокурор е тясно свързан с противодействието срещу престъпността. Разбира се, когато се провежда толкова динамична дейност от прокуратурата и правоохранителните органи е допустимо да се формира и общестевено неодобрение, особено от кръговете от свързани лица, на които е повдигнато обвинение и за които има достатъчно данни за привличането им като обвиняеми”, разяснява проф.Терзиев.

Ученият подчертава, че контролът над действията на главния прокурор, както и правомощията му не се различават съществено от този на неговите колеги от страните членки на Европейския съюз, в това число и начина им на избор.

„В изследването на Института за отворено общество (ИОО) от 2019 г. относно действията на главния прокурор и правомощията му се сочи, че най-разпространеният вариант на процедура по назначаване на главен прокурор в държавите членки на ЕС е предложението да се прави от орган на изпълнителната власт (правителството/министър на правосъдието), а самото назначение да се извърши от държавния глава (крал/президент), т.е. процедурата се движи от еднолични органи, което дава гаранция за ясна отговорност.
Доколкото се вижда от практиката на другите държави членки на ЕС, въвличането на висшия законодателен орган с решаваща роля в процедурите по назначаване и освобождаване на главния прокурор не е разпространен модел. В изследването при което участие са взели Институт „Отворено общество“ с подкрепата на Министерството на външните работи на Кралство Нидерландия и което е представено на кръгла маса с експерти и представители на институциите и на неправителствени организации еднозначно е заявено, че продължителността на мандата на главния прокурор в България сам по себе си не е проблем: изрична препоръка на Венецианската комисия е главният прокурор или да няма мандат, или той да бъде с максимално дълга продължителност. Мандатът на главния прокурор в България е 7 години и това е сравнимо с продължителността на заемане на поста в другите държави членки на ЕС.
В държавите членки на ЕС обаче, в които няма мандат на главния прокурор, доминиращата практика е на поста да се назначават хора, които са към края на своята професионална кариера и които след заемане на най-високия пост в йерархията се пенсионират.
Тезата, че по този начин назначените остават в по-голяма степен независими от правителството при осъществяване на своите правомощия като главен прокурор, защото не се налага да очакват следващо правителствено назначение не почива на обосновано научно изследване, а само на предположение. Логично е и обратното твърдение, че такъв кандидат би бил неползотворен с оглед запазване на относителното си спокойствие и търсене на други реализации след пенсиониране.
Така критикуваният мандат и правомощия на главния прокурор покрива критериите и стандартите в повечето страни членки на Европейският съюз и може би не представлявя никакъв проблем.
В 22 от общо 28 членки на Европейският съюз обвинител номер едно е идентична фигура, като тази на българският главен прокурор.13 Ръководителят на държавното обвинение в Дания Ян Рекендорф, която е на първо място в Индекса за върховенство на правото на WJP за 2017/2018г. е започнал кариерата си като полицай”, разяснява проф.Терзиев.

Той допълва, че интерес  представлява мотива относно причината, поради която материалите от това сравнително проучване са непознати за широката обществена публика. Безспроно е, че причините довели до неглижиране на документа се крият в самото му съдържание, изводите от същото и най-вече конкретните факти, на които то почива. Проучването е „неудобно“ на противниците на българската прокуратура.

„Най-разпространена в ЕС практика за поста на главен прокурор е да се назначават действащи прокурори. Както се сочи по-горе при 22-ма от 28-те главни прокурори в държавите членки на ЕС, това е факт, но в 19 от тях върховните „главните“ прокурори са от „кариерата“, което следва логическата последователност на процесите по върховенство на закона. Средният стаж на главните обвинители в ЕС е 21 години.
Института на главен прокурор на страните членки на Европейския съюз функционира идентично с института на българския главен прокурор, доколкото законодателствата нямат различия. Именно в тази връзка е и в споменатия доклад от края на 2019 година, в който се сочи, че десет от 28-те главни прокурори в ЕС са били избрани, докато са заемали поста на заместник-главен обвинител. „Двама от главните прокурори на държавите членки на ЕС – Ян Рекендорф (главен прокурор на Дания) и Евалдас Пашилис (главен прокурор на Литва) имат и професионална подготовка на полицаи и са работили като такива“. В почти във всички страни от ЕС за позицията главен прокурор са предпочитани прокурори от кариерата, които познават системата и за които може да се предположи, че ще се ползват с доверието на колегите си. „Този избор е в пряка връзка с йерархичната структура на прокуратурата: в случаите, в които указанията произтичат от главен прокурор, който е компетентен и се ползва с доверие, има по-голяма вероятност те да бъдат изпълнявани от по-нискостоящите нива“, пише авторът на проучването Иванка Иванова.15 В Унгария и и Гърция, които са страни членки на ЕС по закон изборът за главен прокурор се ограничава до лица, които вече заемат определена длъжност, като например в чл. 29 от унгарската конституция (2011г.) за главен прокурор може да бъде избран само прокурор, а в чл. 90, ал. 5 от Конституцията на Гърция за главен прокурор може да бъде назначен само съдия или прокурор, които са вече във Върховния съд.
След промяната в Закона за съдебната власт през 2016 г. в чл. 170, ал. 5 се допълниха нови изисквания за заемане на постовете председател на ВКС, председател на ВАС, както и за главен прокурор. Основен акцент е поставен към „способност за придържане и налагане на висок етичен стандарт“ (чл. 170, ал. 5, т. 1 ЗСВ), „висока професионална компетентност: да притежава задълбочени знания в областта на правото, богат практически опит в областта на правото, обем от ръководни и административни умения, изявени аналитични способности“ (чл. 170, ал. 5, т. 2 ЗСВ), „изявена независимост, воля за налагане на законността, решителност при изпълнение на служебните задължения и принос за утвърждаване на правовата държава“ (чл. 170, ал. 5, т. 3 ЗСВ) и „да притежава развити умения за работа в екип, за мотивиране на колеги, за търсене и носене на отговорност“ (чл. 170, ал. 5, т. 4 ЗСВ)”, казва проф.Венелин Терзиев.

Той информира, че България е сред държавите от ЕС, в които политическата намеса при избора на главен прокурор е сведена до минимум. В Белгия, България и Словения представяне на кандидатурата за главен прокурор се осъществява от кадрови органи, които са съставени единстево от магистрати.

“В доклада на Венецианската комисия за Европейските стандарти за независимост на съдебната система16 се разглеждат възможните модели за назначаване, респ. избор на главен прокукор, които са сведени до два- в страните, където прокуратурата е подчинена на правителството и там съответно се назначава и главния прокурор, и на следващо място в страните, където прокуратурата е независим орган, то назначаването е или от президента, или от висшия съдебен орган. В България прокуратурата, наричана още държавно обвинение е част от съдебната власт, което е и основание министъра на правосъдието да номинира, но това изключение с оглед прилагането му може да се изтълкува като натиск, давление на избора.
Венецианската комисия разглежда и двата модела за утвърждаване на главен прокурор като еднакво приемливи от гледна точка на гарантиране на независимостта на института.
Гарант за спазване на Закона и еднаквост при прилагане на провото в България, като страна член на ЕС е надзорът за законност и методическото ръководство върху дейността на всички прокурори, което се осъществява от главния  прокурор  по смисъла на  чл. 126, ал. 2 от Конституцията.
Това обаче не включва случаите, когато прокурор извършва проверки, разследвания и други процесуални действия по сигнали срещу главния прокурор, изрично посочено чрез тълкуване на чл. 126, ал. 2 от основния закон в Решение № 1117 от 23 юли 2020г. на Конституционния съд в България, обн. в ДВ, бр. 68 от 31 юли 2020 г.
Следва да се има предвид, че законовите правомощия на главния прокурор на Република България са значително по-ограничени от правомощията на същите в правните системи на останалите страни от ЕС. Главният прокурор упражнява правомощията си само в изключителни случаи и по предварително разписани законови процедури. Имено в Решение № 11 от 23 юли 2020г. на КС намираме потвърждение, че главния прокурор не е безконтролен и това е така, тъй като всеки един прокурор разполага с процесуалната възможност да осъществява ръководство и надзор върху съответното наказателно производство, в случаите, в които вероятен извършител на престъплението се явява главният прокурор, включително и да му повдигне обвинение, като главният прокурор не може да окаже каквото и да било влияние върху такова разследване”, обяснява проф.Терзиев.

Според ученият за разлика от методическото ръководство, надзорът за законност e възможен и на практика се осъществява по конкретни дела или преписки, спрямо конкретни наблюдаващи прокурори.

„Най-общо казано надзорът осъществяван от главния прокурор може да бъде определен като общо правомощие, при което се контролират актовете на по-долустоящите нему прокурори (да ги изменя или отменя, както и да дава задължителни писмени указания), като неговата непосредствена цел е гарантиране правилното прилагане на материалния и на процесуалния закон. Правомощието дадено по закон на главния прокурор се упражнява от него по реда на чл. 46, ал.5 от НПК, само след осъществен инстанционен или служебен контрол от страна на всички звена в Прокуратурата. Небходимо е да подчертаем, че след 1989 г. у нас няма случай в който главен прокурор директно да е отменил или изменил акт на по-долустоящ нему прокурор.
Сега са налице множество законови гаранции, че правомощията на главния прокурор не са абсолютни и същите се упражняват при конкретно разписани законови процедури. В подкрепа на твърдението е и становището на експертите, извършили независимия анализ на структурния и функционалния модел на прокуратурата. Спазена е и дадената от тях препоръка за по-активно включване по конкретни дела на българския главен прокурор, каквито практики има в много прокуратури в ЕС. Експертите препоръчват и „административните ръководители на прокуратурите следва да насочват служителите си и да се отчитат пред главния прокурор по въпросите, отнасящи се до работата по конкретни чувствителни дела, извършвана под тяхно ръководство. Информацията за чувствителните дела трябва да се подава нагоре по веригата, така че главният прокурор да бъде наясно с работата на служителите си по дела, по които от него може да бъде поискано да обясни действията на прокуратурата.“
Съгласно Конституцията на Република България всеки прокурор може да разследва главния прокурор в рамките на своята компетентност, а главният прокурор не може да контролира тази дейност на прокурора. Това гласи Конституцията на Република България още от създаването й през 1991 г. Тълкуването на Конституционния съд само изяснява смисъла и съдържанието на конституционните норми. Следователно съгласно българското законодателство винаги е съществувала и сега съществува възможност за търсене на наказателна отговорност на главния прокурор, ако той извърши престъпление. Отговорността на главния прокурор е регламентирана в Конституцията и законите. Народното събрание определя правните рамки на дейността на главния прокурор като приема съответните закони. Освен това главният прокурор се отчита редовно пред Народното събрание и Висшия съдебен съвет.
Всички кадрови и финансови въпроси на прокуратурата се решават от Висшия съдебен съвет.
Същинската дейност на прокурорите – повдигането на обвинение и разследването се контролират пряко от съда, който разглежда обвинителния акт и го приема или отхвърля. Към това трябва да се прибави и широкият медиен, и обществен контрол върху дейността на прокуратурата”, обяснява проф.Венелин Терзиев.

Той е категоричен, че що се отнася до наказателната отговорност на главния прокурор, трябва да се добави, че съгласно чл. 129, ал. 3, т. 5 от Конституцията главният прокурор се освобождава от длъжност при тежко нарушение или системно неизпълнение на служебните задължения, както и действия, които накърняват престижа на съдебната власт.

“Следователно главният прокурор може да бъде освободен от длъжност за дисциплинарно нарушение, което има много по-ниска степен на обществена опасност от престъплението.
Той може да бъде освободен за бездействие (неизпълнение на служебните задължения) и дори само за нарушение на морала.
Когато той извърши престъпление, едва ли би могло да се повлияе на органите на изполнителната власт, (службите на МВР, ДАНС и другите специални служби, митническите  и други контролни органи) да приложат правомощията си и съберат доказателства. Необходимо е да се има предвид, че същите могат да извършват оглед, включително освидетелстване, претърсване, обиск, изземване, разпит на свидетели, задържане на кореспонденция и др. Обективирайки института на неотложни случаи, разследващите органи могат да събират данни за извършеното престъпление и виновните лица и без разрешение на прокурора. Разбира се те са длъжни да уведомят компетентния прокурор в срок от 24 часа (чл. 212 НПК). Всичко това е не само възможно, но и задължително. И тъй като това би касаело главен прокурор, всяко действие би се извършило с особено внимание и задълбочено би се преценило от висшите органи на държавна власт”, казва в заключение проф.Венелин Терзиев.